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一、新型土壤修復(fù)商業(yè)模式正積極探索，盈利問題有望解決

土壤修復(fù)潛在市場規(guī)模超十萬億。我國待修復(fù)土壤總量巨大，據(jù)十三五相關(guān)專家透露，繼1.7 萬億的《大氣污染防治計(jì)劃》和4.6 萬億的《水污染防治計(jì)劃》陸續(xù)的已經(jīng)和即將出臺，土壤修復(fù)規(guī)模將遠(yuǎn)超土壤和大氣，達(dá)到超十萬億元的規(guī)模。

我國土壤治理的重點(diǎn)分為三類：1.工業(yè)污染場地恢復(fù);2.礦區(qū)治理及其所相關(guān)的水污染治理;3.農(nóng)田污染治理。其中國家在前兩方面技術(shù)相對成熟，其中尤其是城市工業(yè)污染場地恢復(fù)，投資回報(bào)率高，市場更加活躍。而農(nóng)田污染由于范圍廣、回報(bào)小，治理難，收效慢等因素，治理項(xiàng)目僅有寥寥幾例，但目前已有盈利案例。我們預(yù)計(jì)隨著土壤修復(fù)市場深入發(fā)展，治理將逐步覆蓋城市工業(yè)污染地、礦區(qū)和農(nóng)田三個(gè)領(lǐng)域。在未來波瀾壯闊的土壤治理市場大幕即將推開之時(shí)，探索合理的土壤治理商業(yè)模式就顯得尤為重要。

1.1 傳統(tǒng)“先修復(fù)再出讓”模式依賴政府，行業(yè)缺乏造血功能持續(xù)性差

目前國內(nèi)污染場地修復(fù)一般有國土儲備局控制管理，在環(huán)保部確認(rèn)污染地塊后，由國土儲備局組織調(diào)查修復(fù)，確認(rèn)修復(fù)完成后在進(jìn)行拍賣。土壤修復(fù)的商業(yè)模式主要是招投標(biāo)模式和“修復(fù)+開發(fā)”模式兩種，以下將分別介紹。

招投標(biāo)模式一般將標(biāo)的分為場地調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)評估以及工程修復(fù)這兩個(gè)標(biāo)的，大型復(fù)雜污染場地修復(fù)除此之外增加一個(gè)技術(shù)中試和方案編制階段。接下來政府向土壤修復(fù)企業(yè)公開招標(biāo)，中標(biāo)企業(yè)得以負(fù)責(zé)標(biāo)的部分的評估或施工。招投標(biāo)模式的優(yōu)勢在于整個(gè)土壤修復(fù)過程中，政府始終作為土地的實(shí)際控制人。在竣工驗(yàn)收時(shí)，可以對土壤修復(fù)效果進(jìn)行嚴(yán)格把控，保證了土壤修復(fù)過程的質(zhì)量和有效性。然而招投標(biāo)模式的不足之處在于，土地儲備中心從搬遷企業(yè)收購?fù)恋?，對污染場地進(jìn)行調(diào)查、修復(fù)治理，完成治理后再進(jìn)入土地市場，這樣一個(gè)周期通常會持續(xù)數(shù)年之久。在這過程中，土壤修復(fù)需要地方政府墊支大量資金，對于地方財(cái)政產(chǎn)生了巨大的壓力，尤其是當(dāng)一次性出現(xiàn)大批量受污染土地等待治理時(shí)，對于地方財(cái)政的籌資能力將是巨大的考驗(yàn)。

案例分析：北京市工業(yè)企業(yè)外遷后土壤污染治理

北京市近年來大力實(shí)施“退二進(jìn)三”政策，將眾多工業(yè)企業(yè)搬遷出主城區(qū)。根據(jù)《北京奧運(yùn)行動規(guī)劃?生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)規(guī)劃》,2008 年之前完成東南郊和四環(huán)路內(nèi)約200 家企業(yè)的調(diào)整搬遷。這些工業(yè)企業(yè)搬遷完成后,北京城區(qū)將騰退800 萬平方米的土地。搬遷企業(yè)多為焦化、化工或冶煉企業(yè),在其幾十年的生產(chǎn)過程中,已經(jīng)對廠區(qū)及其附近土地產(chǎn)生了眼中污染,如工業(yè)廢棄物堆積污染、土壤重金屬污染等。這些污染場地威脅周圍居民的身體健康,危及生態(tài)安全;同時(shí)其良好的地理位置使得污染場地再開發(fā)為商住用地成為必然趨勢。

從2006 年以來，北京市先后對北四環(huán)宋家莊交通樞紐等近百個(gè)場地進(jìn)行了評估和研究，并對其中的20 余個(gè)進(jìn)行了修復(fù)。這些深度修復(fù)工程投入不菲。僅以北京建工環(huán)境修復(fù)公司為例，從2007 年至今，就投入了超過20 億元的資金。資金來源基本為財(cái)政撥款。

“修復(fù)+開發(fā)”模式則是土壤修復(fù)企業(yè)與開發(fā)商聯(lián)合，作為一個(gè)整體同時(shí)承包污染場地的修復(fù)和開發(fā)，修復(fù)后土地在市場交易中增值部分作為土壤修復(fù)企業(yè)的收入。與招投標(biāo)模式相比，“修復(fù)+開發(fā)”模式最大的優(yōu)點(diǎn)在于引入了市場的資本，土壤修復(fù)成本費(fèi)用由開發(fā)商承擔(dān)，減輕了污染土壤修復(fù)對政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)。然而，不足之處也正是由于埋單者是開發(fā)商，目前我國在土壤修復(fù)市場尚未形成相應(yīng)的法律法規(guī)、行業(yè)準(zhǔn)則等硬性制度約束，這就使得開發(fā)商有動機(jī)將土地修復(fù)資金挪作他用，降低土壤修復(fù)質(zhì)量。同時(shí)，土壤修復(fù)周期較長，對于開發(fā)商的風(fēng)險(xiǎn)管理提出較高要求，可能會發(fā)生開發(fā)商急于追求利潤而降低土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間。

招投標(biāo)模式與“修復(fù)+開發(fā)”模式目前被廣泛運(yùn)用于工業(yè)土壤修復(fù)市場，而在礦區(qū)土壤修復(fù)市場和耕地土壤修復(fù)市場應(yīng)用較少。其原因主要在于工業(yè)土壤修復(fù)往往來自于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、工廠搬遷，往往經(jīng)過修復(fù)的工業(yè)用地轉(zhuǎn)為民用，具有較大的升值空間，企業(yè)有動力開展土壤修復(fù)使土地價(jià)值得到提升，體現(xiàn)了“誰受益，誰治理”的思想。然而礦區(qū)土地和耕地由于其區(qū)位、用途等限制，升值價(jià)值有限，企業(yè)自愿修復(fù)意愿較低 ，資金來源主要依靠地方財(cái)政，對于地方財(cái)政壓力較大。未來土壤修復(fù)市場進(jìn)一步開拓，亟待探索新型商業(yè)模式滿足土壤修復(fù)市場的融資需求。

1.2 積極探索新型商業(yè)模式，有望解決盈利問題

目前，土壤修復(fù)市場處于探索階段的新型商業(yè)模式主要有PPP 模式和EMC 模式。

PPP(政企合作)模式是當(dāng)前政府主要推廣的基建投融資開發(fā)方式。自2014 年年底以來，國家密集頒布PPP 項(xiàng)目利好政策和指導(dǎo)性意見，體現(xiàn)了國家對于推進(jìn)PPP 模式的決心和緊迫性。在《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》中明確提出，要在以“七大重大投資工程包”為代表的基建投資領(lǐng)域，推進(jìn)PPP 模式，引入社會資本。生態(tài)環(huán)保類基礎(chǔ)建設(shè)是“七大重大投資工程包”中重要組成部分，土壤修復(fù)市場引入PPP 模式可以說是順應(yīng)了國家PPP 模式的浪潮。

PPP 模式解決土壤修復(fù)問題的最大優(yōu)勢在于，將民間資本引入土壤修復(fù)市場。正如我們在上文以及之前系列報(bào)告中分析過的，土壤污染具有隱蔽性和積累性的特點(diǎn)，無法像大氣污染、水污染那樣追根溯源，做到“誰污染，誰治理”。目前在“誰受益，誰治理”的思想下，工業(yè)污染場地修復(fù)市場已經(jīng)率先啟動。而當(dāng)前國內(nèi)許多污染場地都存在“污染責(zé)任主體不明確、缺乏良好的收益機(jī)制”的問題，很難套用“誰受益，誰治理”的邏輯，單純由“政府出資模式”籌措資金用于污染場地的修復(fù)又給政府帶來了巨大的財(cái)政壓力。PPP模式能很好解決資金不足的問題，消除阻礙土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展的瓶頸。同時(shí)，PPP 模式的實(shí)質(zhì)是政府通過給予企業(yè)長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，在這過程中剝離了政府信用，將隱形政府信用轉(zhuǎn)化為企業(yè)信用或項(xiàng)目信用，有利于降低融資成本、拉長融資期限。國內(nèi)PPP 解決土壤修復(fù)問題已經(jīng)有成功的先例，比如湘潭市竹埠港地區(qū)的PPP 項(xiàng)目就成為了較為典型的PPP 運(yùn)作成功案例，我們將在后文詳細(xì)討論。

EMC 模式的實(shí)質(zhì)是企業(yè)與排污者簽訂能源管理合同，為排污者提供節(jié)能診斷、融資、改造等服務(wù)，并以節(jié)能績效分享方式回收投資和獲得合理利潤。EMC 在國內(nèi)運(yùn)作與BOT類似，主要區(qū)別在于BOT 往往針對某一特定領(lǐng)域的工程，并在這一特定工程運(yùn)營期收益收取作為收益，例如土壤修復(fù)BOT 項(xiàng)目等;而EMC 往往針對環(huán)境一攬子工程，將某個(gè)地區(qū)大氣污染治理、水污染治理、土壤污染治理、生活垃圾治理等一攬子承包，并按照由企業(yè)和業(yè)主按合同約定比例共享節(jié)能和環(huán)境治理帶來的收益。EMC 模式比BOT 模式更為優(yōu)秀的地方在于EMC 一攬子工程可以會發(fā)揮1+1>2 的規(guī)模效應(yīng)，綜合考慮一個(gè)區(qū)域的環(huán)境問題。由于大氣污染、水污染、生活垃圾污染、土壤污染等是動態(tài)地聯(lián)系在一起的，EMC 的治理效果會比BOT 更優(yōu)。另外，從收入金額上看，通常EMC 模式下每一分項(xiàng)的金額都會比單獨(dú)BOT 項(xiàng)目的金額要大，更大的合同可以更加充分調(diào)動企業(yè)改造的積極性。因此在發(fā)達(dá)國家，EMC 模式被普遍推行。

案例分析：“新余模式”

2012 年3 月，江西新余市政府與項(xiàng)目承接企業(yè)簽訂的《合同環(huán)境服務(wù)框架協(xié)議》，是全國第一個(gè)地級市和環(huán)保企業(yè)實(shí)行“政企合作”的大型綜合環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目。項(xiàng)目中包括環(huán)境保護(hù)治理專項(xiàng)規(guī)劃制訂，環(huán)境顧問咨詢，水、氣、固體、噪聲污染綜合治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)平臺等全方位服務(wù)。當(dāng)年底，新余市獲批成為全國第一個(gè)合同環(huán)境服務(wù)試點(diǎn)地級市，也開創(chuàng)了我國政企合作應(yīng)對環(huán)境問題的新模式。

截至目前，項(xiàng)目承接企業(yè)已經(jīng)對新余市整體環(huán)境進(jìn)行了全面摸底與調(diào)研,并已啟動了新余市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。新余市政府則在政策制定、稅收優(yōu)惠、資源配置等方面對企業(yè)進(jìn)行支持。未來將進(jìn)一步擴(kuò)大合同環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，在袁河工業(yè)園整體環(huán)境綜合治理、污泥處理、污水處理廠運(yùn)營管理、城市雨污分流和農(nóng)村面源污染整治等方面開展項(xiàng)目。

除PPP 模式與EMC 模式外，土壤污染專項(xiàng)治理債券也是未來在土地污染治理方面可以嘗試的選擇之一。在利用債券資金進(jìn)行土壤污染治理項(xiàng)目完工后，土地騰出或升值后的土地出讓金，將成為土壤污染專項(xiàng)治理債券還本付息的主要資金來源。土壤污染專項(xiàng)治理債券的優(yōu)勢在于利用債券市場可以迅速籌集到治污所需資金，其不利之處在于模式并沒有較傳統(tǒng)招投標(biāo)模式有所創(chuàng)新，舉債實(shí)質(zhì)上仍然是地方財(cái)政出錢。另外，債券發(fā)行的基礎(chǔ)在于未來有治理修復(fù)完畢的土地增值收入，但這種增值收入在農(nóng)田、礦區(qū)土地修復(fù)，以及四線以下土地升值潛力較小的城市無法保障未來能按時(shí)還本付息，未來地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。

案例分析：湘江治污，借債上馬

2011 年3 月，國務(wù)院正式批復(fù)《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》(以下簡稱《方案》)，這是全國第一個(gè)由國務(wù)院批復(fù)的區(qū)域性重金屬污染治理試點(diǎn)方案，在湖南省，又被稱為“一號工程”?！斗桨浮芬?guī)劃項(xiàng)目927 個(gè)，總投資595 億元。由于財(cái)政資金不足，項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。以郴州為例，2012 年7 月，媒體披露郴州被列入“一號工程”的25 個(gè)重金屬污染防治項(xiàng)目無一通過竣工驗(yàn)收。主要原因是地方政府配套資金不到位：25 個(gè)項(xiàng)目，總計(jì)劃投資19.8 億，但資金缺口達(dá)9 億元。

為解決資金缺口，湖南省推出重金屬專項(xiàng)治理債券。截至2014 年2 月底，衡陽市本級、湘潭市本級、郴州市蘇仙區(qū)、郴州高新區(qū)4 家分別發(fā)行重金屬污染治理專項(xiàng)債券16 億元、18 億元、15 億元、18 億元。債券分別由衡陽弘湘國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司、湘潭振湘國有資產(chǎn)經(jīng)營投資有限公司、郴州市新天投資有限公司、郴州高科投資控股有限公司發(fā)行。以上四家公司均是地方政府投融資平臺，募集資金用于區(qū)域綜合治理、河道整治、企業(yè)搬遷退出、歷史遺留廢渣治理、土壤修復(fù)等43 個(gè)項(xiàng)目。湖南就此成為國內(nèi)首個(gè)且唯一發(fā)行重金屬污染治理專項(xiàng)債券的省份。正是在借債治污的方法下，湘江重金屬治理得以艱難持續(xù)。

二、典型案例為國內(nèi)土壤修復(fù)市場指明方向

2.1“岳塘模式”——國內(nèi)工業(yè)污染場地修復(fù)PPP 模式的先驅(qū)

2014 年初，湘潭岳塘區(qū)政府與項(xiàng)目承接企業(yè)簽訂投資合作協(xié)議，合資組建“湘潭竹埠港生態(tài)治理投資有限公司”，作為重金屬污染綜合整治項(xiàng)目的投資和實(shí)施平臺。計(jì)劃投入資金95 億元，其中環(huán)境治理約20 萬元，主要來自財(cái)政投資和自籌資金。公司立足竹埠港1.74 平方公里區(qū)域，以重金屬污染綜合治理整治項(xiàng)目的投資、管理、服務(wù)為重點(diǎn)，實(shí)施區(qū)域內(nèi)關(guān)停企業(yè)廠房拆除、遺留污染處理、污染場地修復(fù)、整理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，預(yù)計(jì)單位修復(fù)成本為16.42 萬元/畝。污染治理完成后，這片始建于上世紀(jì)60 年代的工業(yè)區(qū)將整體開發(fā)為生態(tài)新城，參與各方將從治理土地增值收益中獲得回報(bào)。這種以“土壤修復(fù)+土地流轉(zhuǎn)”為核心的“岳塘模式”，消除了因污染企業(yè)破產(chǎn)關(guān)停導(dǎo)致責(zé)任主體缺失，治理資金缺乏等難題，充分發(fā)揮了企業(yè)作為市場主體的作用，調(diào)動了企業(yè)在資金投入、技術(shù)研發(fā)等方面的積極性，解決土壤污染治理投入大卻幾乎沒有產(chǎn)出的問題。目前，“岳塘模式”已得到國家高度認(rèn)可，竹埠港區(qū)域已被國家發(fā)改委批復(fù)為全國首批環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)。

2.2 礦區(qū)土壤修復(fù)開展基本源于“誰污染，誰修復(fù)”

紫金礦業(yè)污染案例：2010 年7 月3 日，福建紫金礦業(yè)紫金山銅礦濕法廠發(fā)生銅酸水滲漏事故，9100 立方米的污水流入汀江，導(dǎo)致汀江部分河段污染及大量網(wǎng)箱養(yǎng)魚死亡。初步統(tǒng)計(jì)，汀江流域僅棉花灘庫區(qū)死魚和魚中毒約達(dá)378 萬斤。土壤酸度值超正常范圍近萬倍，銅離子濃度值污染嚴(yán)重。高能時(shí)代提出以“垂直阻隔“為關(guān)鍵控制性工程的同康溝堆浸場復(fù)產(chǎn)改造方案，至2013 年完工，施工面積130 萬m2。事后紫金礦業(yè)歷經(jīng)三年整改共投入8.3 億，其中2 億元用來對濕法廠生產(chǎn)工藝和管道進(jìn)行改造，6 億多元用來進(jìn)行尾礦庫、儲水庫和污水處理系統(tǒng)的改造，此外還有超過8000 萬元的植被恢復(fù)資金投入，綠化面積1.08萬畝，單位成本7400 元/畝。目前高能環(huán)境以確認(rèn)收入12700 萬元。

2.3 農(nóng)田土壤修復(fù)基本仍依賴政府財(cái)政投入大環(huán)江河流域土壤污染治理案例：2001 年，環(huán)江縣尾砂庫遭遇特大暴雨潰壩，致使環(huán)江沿岸上萬畝耕地土壤受到重金屬污染。2012 年，廣西環(huán)江縣大環(huán)江流域土壤重金屬污染治理工程項(xiàng)目正式啟動?？偼顿Y金額為2650 萬元，其中中央財(cái)政補(bǔ)助2450 萬元，地方政府配套200 萬元。期間，中科院物理資源所環(huán)境修復(fù)中心采用植物萃取、超富集植物與經(jīng)濟(jì)植物間作、植物間隔和重金屬鈍化等修復(fù)技術(shù)，通過2 年時(shí)間修復(fù)了重金屬污染農(nóng)田1280畝，涉及3 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)7 個(gè)村。2015 年，該治理項(xiàng)目通過驗(yàn)收。該工程是廣西壯族自治區(qū)第一例土壤修復(fù)工程。

經(jīng)治理，在植物萃取修復(fù)區(qū)域，土壤中鎘和砷的含量平均每年降低10%。治理區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)品達(dá)到當(dāng)?shù)卣．a(chǎn)量水平90%以上，農(nóng)產(chǎn)品的重金屬合格率達(dá)到95%。按照20 年、50 年中長期農(nóng)業(yè)收益計(jì)算，修復(fù)后的1280 畝農(nóng)田可產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收入1.56 億元和3.9 億元。

對比以上三個(gè)典型案例可以看到，目前我國土壤污染治理特別是農(nóng)田土壤修復(fù)和礦區(qū)土壤修復(fù)還基本停留在事件響應(yīng)的模式，并未深入至對于積累的土壤污染進(jìn)行治理。這顯然與我國土壤修復(fù)行業(yè)盈利模式不明確，依賴財(cái)政資金有關(guān)。而 “岳塘模式”為之后的土壤治理提供了融資新思路，未來借助PPP 模式進(jìn)行融資，緩解地方政府財(cái)政壓力，應(yīng)當(dāng)會成為土壤修復(fù)行業(yè)的主旋律。

三、國外盈利模式啟示：明確責(zé)任主體，融資機(jī)制完整

與西方國家很早就啟動土壤修復(fù)，目前已經(jīng)形成了較為成熟的土壤治理模式不同，我國土壤修復(fù)市場啟動較晚，尚處于萌芽階段。西方發(fā)達(dá)國家成熟的土壤修復(fù)市場的最大特點(diǎn)是建立起一套完整的土壤修復(fù)融資機(jī)制，不論是向污染企業(yè)收稅融資還是土地所有人出資，國家都通過立法的形式將土壤修復(fù)的責(zé)任界定的很清楚。先立法，進(jìn)而開展市場。與之相比，我國土壤修復(fù)事業(yè)目前對于財(cái)政依賴性強(qiáng)，私人資本介入較少。這在很大程度上與我國尚未出臺明確界定土壤修復(fù)責(zé)任的法律有關(guān)。未來隨著土壤法律的進(jìn)一步健全，相信私人資本將進(jìn)一步介入土壤污染市場，中國土壤污染治理市場的大幕也將在那時(shí)正式拉開。更多最新數(shù)據(jù)分析、市場分析報(bào)告、市場調(diào)研、行業(yè)分析請?jiān)L問2015-2020年中國土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及投資分析報(bào)告》。